Como deve ser a participação das emendas parlamentares no orçamento da Unirio?

A Unirio discute nos próximos dias o Quadro de Detalhamento de Despesas (QDD), um documento de planejamento que permite à comunidade acadêmica debater democraticamente as projeções orçamentárias da instituição para o ano. Na Adunirio, seção sindical docente, funciona o grupo de trabalho (GT Verbas) que acompanha, monitora e elabora proposições sobre o uso dos recursos da universidade sob o ponto de vista dos interesses e direitos dos(as) professores(as). Dentre alguns pontos observados, considerou-se importante percebermos o crescimento da participação das emendas parlamentares na composição orçamentária da universidade.

No relatório de gestão 2021 – que também deverá estar na pauta da reunião do Conselho Universitário (Consuni) que irá discutir o QDD –, afirma-se que, no contexto da pandemia, “a Unirio dedicou-se a manter suas atividades e trabalhou estrategicamente na busca por novos recursos por meio das agências de fomento e emendas parlamentares”. Entretanto, embora seja possível perceber um aumento explosivo destes recursos durante os primeiros anos pandêmicos, o início da tendência de crescimento pode ser percebido antes disso.  Em termos reais (considerando o IPCA), o GT Verbas constatou um crescimento de 813% entre 2017 e 2021, saltando de R$ 7 milhões para R$ 63 milhões do valor empenhado (já havia triplicado até o ano de 2019).

As emendas parlamentares são uma prerrogativa de deputados e senadores estabelecida na Constituição de 1988 com o propósito de que políticas públicas cheguem a diversas regiões com diferentes realidades. O processo político que vem fazendo crescer este bolo, porém, precisa ser compreendido e, para isto, é necessário confrontá-lo com outros fatos: em especial, a progressiva redução do orçamento em diversos ministérios e políticas públicas com impactos diretos nas universidades ao longo do último período. 

Os recursos disponíveis para despesas apresentados no QDD 2022 pela reitoria da Unirio, por exemplo, são de R$ 47.083.916,00. Em 2017, esse valor foi de R$ 51.344.127,00. A diminuição nos recursos da Unirio reflete o encolhimento do orçamento de toda Educação, que entre 2016 e 2021 passou de R$ 129,9 bilhões executados para R$ 90,29 bilhões. Não satisfeito com essa redução (desconsiderada a inflação), o governo Bolsonaro anunciou no fim de maio o bloqueio linear de 14,5% do orçamento de custeio previsto para todas universidades.

De acordo com o Observatório do Conhecimento, as Universidades e Institutos Federais gastaram em 2021 apenas 41,5% do valor de despesas liquidadas em 2014 (em termos reais). As perdas acumuladas até 2021 somam R$ 83 bilhões, devendo atingir mais de R$ 98,8 bilhões em 2022.”

O encolhimento do orçamento universitário disposto para deliberação em instâncias participativas das universidades acontece, como se pode perceber, concomitantemente ao aumento na porção de verbas provenientes de canais alternativos e sujeitos a interesses intermediários particulares. Consolida-se, assim, a substituição da discussão autônoma, democrática e ampla da aplicação dos recursos públicos por uma institucionalização de pressões externas, cujos recursos são disponibilizados mediante barganha política individualizada. Aumenta, nesse sentido, o risco de que as universidades sejam capturadas por mecanismos fisiológicos, avessos ao interesse social e ao debate aberto sobre o projeto institucional implementado.

Esta substituição perceptível na política orçamentária da Unirio parece, por um lado, indicar o risco de transformação profunda na natureza das universidades brasileiras, mas reflete também um fenômeno mais amplo que acontece no plano político nacional. Estima-se que teremos em 2022 quase R$ 37 bilhões de emendas parlamentares no total – um volume expressivo de recursos direcionado pelo Congresso Nacional a partir de uma lógica desarticulada dos programas federais e, no mais das vezes, vinculada a mobilização de bases eleitorais e a troca de favores. Na Unirio, as emendas representarão R$ 162 milhões no orçamento estimado para este ano.

A influência dos particularismos sobre a política pública globalmente concebida expressa no plano parlamentar o crescimento do poder do Centrão, que conquistou nos últimos anos alterações no marco legal brasileiro que garantiram a impositividade das emendas individuais (o que obriga a execução de emendas individuais aprovadas) e a ocultação dos tráfego de influência por meio do chamado “orçamento secreto” (possibilitado por um novo dispositivo: a “emenda de relator”). A proeminência das forças políticas e sociais representadas por esses setores nas estruturas do Estado está transformando o conjunto do sistema de distribuição de recursos e repercutindo, inclusive nos planos inferiores, como nos orçamentos de instituições como as universidades. Este processo está tendendo a sujeitar a todos, contrariados ou não, a essa mudança.

Importante pontuar que os bloqueios progressivos no orçamento da Educação implicam na redistribuição dos recursos para outros propósitos. Parte deles, como já vimos, são canalizados para que passem por intermediários, que cobram os seus dividendos políticos. A maior parte deles, entretanto, são desviados para o benefício dos setores rentistas das classes dominantes. Este outro lado da política de assalto ao fundo público se manifesta por meio de medidas legislativas e de política econômica que drenam recursos das políticas sociais, das quais as principais são a Desvinculação de Receitas da União (DRU), a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Emenda Constitucional 95 (EC 95), conhecida como “Teto de Gastos”. Considerando apenas esta última como exemplo, o seu impacto estimado na Unirio implicaria uma perda de mais de R$ 374 milhões se estivesse em vigência entre 2005 e 2015.

Não temos como apresentar uma solução simples para esta problemática, mas consideramos que os primeiros passos importantes para enfrentá-la são percebermos e compreendermos o processo coletivamente. Tomá-lo como natural significa cair na armadilha. O que temos observado são efeitos da proeminência de grupos sociais e políticos que estão transformando as instituições nacionais. 

Podemos mitigar parte do problema internamente, à princípio, pensando em uma plataforma – uma espécie de “Boas Práticas na Captação e Gestão de Emendas Parlamentares” – pautada pela transparência na captação e execução desses recursos, critérios claros para seleção de projetos que envolvem emendas parlamentares, editais padronizados, transparentes e de ampla divulgação para bolsistas (pesquisadores e discentes), editais para formação de bancos de coordenadores, critérios de contrapartida para a Unirio desses projetos, entre outros.

É preciso reafirmar a importância de lutar pelos mecanismos democráticos de avaliação e deliberação sobre a política da universidade. É preciso também ser criativo para mitigar e resistir aos impactos dessas transformações que atacam as instituições nacionais de cima para baixo. A Fiocruz, por exemplo, possui uma cultura de “chamada interna para propostas de Emendas Parlamentares”. Não resolve o problema que identificamos, mas já pode ser considerada como uma das possíveis medidas para aumentar a transparência e reduzir o poder das pressões externas.